თამარ ჟვანია – ტერიტორიული მოწყობის პერსპექტივა საქართველოსთვის
ქვეყნის პოლიტიკურ-სამართლებრივი ბუნების განსაზღვრაში ყველაზე მნიშვნელოვან როლს სახელმწიფოს ტერიტორიულ-პოლიტიკური ორგანიზაციის ფორმა და არსი წარმოადგენს, მისი მოწესრიგება და დარეგულირება აუცილებლობას წარმოადგენს სახელმწიფოს ეფექტური და შეუფერხებელი მართვისთვის, ვინაიდან და რადგანაც ის რთული ორგანიზაციის მქონე სუბიექტია. ეფექტური მართვა კი მაშინ ხორციელდება, როდესაც სახელმწიფო ორგანოებს შორის სამართლებრივადაა გადანაწილებული შესაბამისი ფუნქციები და დაბრკოლებების გარეშე შეუძლიათ თავიანთი უფლებამოსილებების რეალიზება.
ქვეყნის მართვის ეფექტურობა ძირითად შემთხვევაში დამოკიდებულია მის ადმინისტრაციულ- ტერიტორიულ ერთეულებად დაყოფაზე. მისი წყალობით სახელმწიფო ამოცანების გაცილებით ოპერატიულად და ეფექტიანად მოწესრიგება ხდება, თუმცა ამავდროულად ისიც უნდა აღინიშნოს, რომ ყველაზე ეფექტურ ვარიანტად ხელისუფლების ვერტიკალური დანაწილება მიიჩნევა, სადაც შედარებით მცირე ტერიტორიაზე მოქმედ მმართველობის ორგანოს გაცილებით უკეთ შეუძლია აღნიშნულის განხორციელება, ვიდრე ცენტრალურ სახელმწიფო ხელისუფლებას. დღესდღეობით სახელმწიფოების უმრავლესობას ქვეყანა მცირე ტერიტორიულ ერთეულებად აქვს დაყოფილი, რაც მის მართვას მოსახერხებელსა და შედეგზე ორიენტირებულს ხდის, შესაბამისად ქვეყნის შიგნით ადმინისტრაციული ორგანოები პოლიტიკურ-სამართლებრივად აქვს ფორმირებული.
ტერიტორიული მოწყობის საკითხი დღეისათვის კონსტიტუციის დონეზეა დარეგულირებული, რაც კიდევ ერთხელ უსვამს ხაზს მის მნიშვნელობასა და აუცილებლობას. მისი არსებობის გარეშე კი მივალთ სრულ განუკითხაობამდე, ანარქიამდე და დავუბრუნდებით ისევ ,,ბუნებით მდგომარეობას“, სადაც მხოლოდ ბუნებითი სამართალი მოქმედებდა.
სახელმწიფოს ტერიტორიული მოწყობა განსაზღვრავს, თუ რა დონის კონტროლს ახორციელებს ცენტრალური ხელისუფლება მასში არსებულ სუბიექტებზე და როგორ ხდება აღნიშნულ სუბიექტებს შორის პოლიტიკურ-სამართლებრივი საკითხების დარეგულირება. მისი რეგულირებით კი მივდივართ სახელმწიფოს ეფექტურ მართვამდე.
ტერიტორიული მოწყობის სულ ოთხი ფორმა გვაქვს- უნიტარული, ფედერაციული, რეგიონალური და კონფედერაციული სახელმწიფოები. თუმცა ამ ეტაპზე ტერიტორიული მოწყობის ფორმებიდან საქართველოსთან მიმართებაში განვიხილავ უნიტარულ, ფედერაციულ და რეგიონალურ მოწყობის ფორმებს და ვეცდები გამოვკვეთო თითოეულის როგორც ნაკლოვანება, ისე უპირატესობა, საბოლოოდ კი დაგანახოთ, თუ რატომ და რომელი მოწყობის ფორმა იქნება უფრო პერსპექტიული ჩვენი ქვეყნისთვის მისი თითოეული მახასიათებლის გათვალისწინებით.
უნიტარული მოწყობის მოდელისთვის დამახასიათებელია სახელმწიფოს ერთიანობა და მის შიგნით სახელმწიფოებრივი წარმონაქმნების არარსებობა. მასში ტერიტორიულ-ადმინისტრაციული ერთეულები არ სარგებლობენ პოლიტიკური დამოუკიდებლობის მაღალი ხარისხით, თუმცა ამ ოლქებში მაინც ვხვდებით ადმინისტრაციულ რაიონებსა და ოლქებს. ისინი კი სახელმწიფოს მართვის განხორციელებას უფრო ეფექტურს ხდიან იმით, რომ ადგილობრივ დონეზე თვითმართვის განხორციელება სახელმწიფოს მართვას შედეგზე ორიენტირებულს ხდის.
ძირითადად უნიტარულ სახელმწიფოში ხელისუფლება უზურპირებულია მმართველის ხელში, რადგან ცენტრალური ხელისუფლება ფლობს ყველა პოლიტიკურ და სამართლებრივ ბერკეტს. შესაბამისად მათ აქვთ ლავირების საშუალება, რითაც ისინი უფრო ეფექტურად ახერხებენ სახელმწიფოს წინაშე წამოჭრილი პრობლემების მოგვარებას. შესაბამისად რესურსების კონცენტრაცია ხდება ცენტრის ხელში, რაც ძირითად შემთხვევაში მიმართულია ერთიანი ერის ფორმირებაზე და ქვეყნის ეკონომიკური და კუტურული განვითარების სწრაფ ზრდაზე. სწორედ ეს არის მისი დადებითი მხარე.
მასში შესაძლოა არსებობდნენ ავტონომიური ერთეულებიც, თუმცა მათი დამოუკიდებლობის ხარისხი გაცილებით დაბალია. ისინი იმართებიან ცენტრალური ხელისუფლებიდან, რაც გარკვეულწილად უარყოფით მხარეს წარმოადგენს, რადგან პროცესები შესაძლოა საკმაოდ გაიწელოს. აღნიშნულ ავტონომიებში მოქმედებს იგივე კანონმდებლობა, რომელიც მოქმედებს ქვეყნის მთელ ტერიტორიაზე. უნიტარულ სახელმწიფოში ფედერაციულისგან განსხვავებით სადაც თითოეულ კვაზი სახელმწიფოებს საკუთარი ხელისუფლების ორგანოები აქვთ, ამ შემთხვევაში გვაქვს ერთი კანონმდებლობა, აღმასრულებელი და სასამართლო ხელისუფლება.
მარტივად რომ ვთქვათ, ფედერალიზმი მიისწრაფვის სირთულისა და ძალის განფენისაკენ, ხოლო უნიტარიზმი- ერთიანობისა და სიმარტივისაკენ.
უნიტარიზმისთვის დამახასიათებელია:
- მთელ ტერიტორიაზე ერთიანი კანონმდებლობისა და კონსტიტუციის მოქმედება;
- ერთიანი მოქალაქეობა;
- სამართლის ერთიანი სისტემა;
- მართლმსაჯულების განხორციელება ცენტრალური სასამართლო სისტემის მიერ;
- ერთიანი ბიუჯეტი და
- ერთიანი სახელმწიფოს ორგანოთა სისტემა, რომელშიც მოიაზრება სახელმწიფოს მეთაური, პარლამენტი და მთავრობა.
უნიტარიზმი თავის მხრივ იყოფა სამ სახედ: მარტივი, რთული და უმარტივესი. მარტივ უნიტარულში სახელმწიფოს შიგნით ვხვდებით ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ ერთეულებად დაყოფას. მაგ. ალჟირი, კოლუმბია, პოლონეთი და ა.შ…
რთულ უნიტარულ სახელმწიფოში ავტონომიებიც გვხვდება. თუმცა მათი ავტონომიურობის ხარისხი ძალიან დაბალია. უმარტივესების შემთხვევაში გვაქვს ორი სახე. პირველი, სადაც ხელისუფლების განხორციელება სრულად ცენტრალიზებულია, მეორე სადაც დეცენტრალიზაციის ნიშნები გვაქვს. იმ რეგიონებს, რომლებსაც თვითგამორკვევის პრობლემა აქვთ კარგი იქნება, თუ კი დამოუკიდებლობის მეტი მექანიზმი მიენიჭება, ამის კარგი მაგალითი იყო ესპანეთი (კატალონია და ბასკეთი).
თუმცა დღესდღეობით სიტუაცია იცვლება, დემოკრატიულმა გამოწვევებმა ეფექტიანი მართვის თვალსაზრისით მოითხოვა ადმინისტრაციულ ერთეულებში დამოუკიდებლობის დონის ზრდა.უნიტარული სახელმწიფოები უფრო და უფრო მიისწრაფვიან ფედერალური მოწყობისაკენ, რითაც საზოგადოება სრულად ხდება დემოკრატიული პროცესების მონაწილე და მართვის პროცესიც ორიენტირებული იქნება საზოგადოების კეთილდღეობასა და ქვეყნის დემოკრატიულ განვითარებაზე.
უნიტარული მმართველობის ყველაზე დიდ საფრთხეს წარმოადგენს ადგლობრივ დონეზე არსებული პრობლემატიკის არაეფექტური მოგვარება, რაც შემდგომში იწვევს ავტორიტარიზმისკენ მიდრეკას.
ახლა კი უშუალოდ გადავალ ფედერალიზმის მიმოხილვაზე და მის პერსპექტიულობაზე საქართველოსთან მიმართებაში. როგორც ვიცით, ფედერალიზმი კავშირზე დამყარებული სახელმწიფო მოწყობის ფორმაა, სადაც მოკავშირეები არიან ის კვაზისახემწიფოები, რომლებიც ფედერაციის ფარგლებში თანაარსებობენ. ამ მოდელში ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული ერთეულები დამოუკიდებლობის მაღალი ხარისხით სარგებლობენ. თითოეულ მათგანს ცენტრალური ხელისუფლებისგან დამოუკიდებლად ჰყავს სახელისუფლო ორგანოები : აღმასრულებელი, საკანონმდებლო და სასამართლო ხელისუფებაც კი, ანუ სახელმწიფო ორგანოები არსებობს როგორც ცენტრალურ, ისე ადგილობრივ დონეზე.
მოწყობის ამ მოდელის შექმნა ძირითად შემთხვევაში განპირობებულია შემდეგი მიზეზებით : ტერიტორიულ მასშტაბები (აშშ, ავსტრალია,გერმანია), მოსახლეობის ეროვნული შემადგენლობა(მრავალფეროვნება (ეთიოპია, რუსეთის ფედერაცია-თვითგამორკვევის პრობლემის დასაძლევად)), ეთნიკური თავისებურებები, ისტორიული ტრადიციები და ა.შ.
ფედერალური მოწყობის ქვეყნებში დიდია იმის ალბათობა, რომ რომელიმე კვაზი სახელმწიფო -ფედერაციის სუბიექტი მოინდომებს სეცესიას ფედერაციის საზღვრებიდან და დამოუკიდებელ სახელმწიფოდ არსებობას. სწორედ ამაზე კეთდებოდა აქცენტი ბოლო წლების მანძილზე, აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის და აფხაზეთის გამოყოფის მცდელობასთან დაკავშირებით.
თანამედროვე ფედერაციების შექმნის ორი კლასიკური მეთოდი გვაქვს, ესენია: ხელშეკრულებითი და არახელშეკრულებითი. ხელშეკრულების საფუძველზე შექმნილ ფედერაციებს მიეკუთვნება აშშ და ავსტრალია, სადაც სამართლებრივი საკითხები ცენტრსა და ფედერაციულ სუბიექტს შორის რეგულირდება ურთიერთშეთანხმებით. ხოლო არახელშეკრულებით ფედერაციებს შორის პირდაპირ კონსტიტუციითაა განსაზღვრული, ამ ტიპისას მიეკუთვნება გერმანია და რუსეთი. თუმცა ორივე მეთოდით შექმნილ სახელმწიფოებს აქვთ საერთო სახელმწიფოებრივი საწყისები. და თითოეულში უზრუნველყოფილია სუბიექტების თანასწორობა, ანუ ისინი არსებობენ, როგორც თანასწორები თანასწორთა შორის. ზემოაღნიშნული სეცესიის პრობლემის გამო მათში აკრძალულია ცალმხრივი სეცესიის შესაძლებლობა, მათ ეკრძალებათ თვითნებურად ფედერაციის შემადგენლობის დატოვება და დამოუკიდებელ სახელმწიფოდ ჩამოყალიბება, ან სხვა ფედერაციასთან შეერთება. მსგავსი პრობლემის შექმნის შემთხვევაში მისი მოგვარება ცენტრალურ ფედერალურ ხელისუფლებასთან კონსულტაციების გზით უნდა მოხდეს.
ფედერაციული მოწყობის დანერგვის შემთხვევაში კარგი იქნება ამავე წესის დანერგვა საქართველოში , რითაც თავიდან ავირიდებთ ავტონომიურობის პრობლემას, რომელიც წლების მანძილზე გადაუჭრელ საკითხს წარმოადგენდა საქართველოსთვის და საუკუნეების მანძილზე აწუხებდა- ,,დაქუცმაცებულობიდან“ და მმართველთა თვითნებობიდან გამომდინარე და რომელიც შემდეგში უკვე უმართავი ხდებოდა და იწვევდა აჯანყებებს, საბოლოოდ კი ტერიტორიის გამოყოფით სრულდებოდა. რათქმაუნდა, ეს მოძველებული სტრატეგიაა, თუმცა დღეისათვის თვითგამორკვევის პრობლემა საქართველოში ეთნიკური უმცირესობით დასახლებულ ტერიტორიებში ჯერ კიდევ ბოლომდე მოუგვარებელია.შესაბამისად ამის გათვალისწინება რელევანტური იქნება.
მიუხედავად ზემოაღნიშნულისა, ფედერალურ ხელისუფლებას არ შესწევს იმის ძალა, რომ პირდაპირ ჩაერიოს სუბიექტების საქმიანობაში და ისინი არ არიან პასუხისმგებელი ფედერალური ხელისუფლების წინაშე, მათ აქვთ საკუთარი სამართლებრივი გარანტია და სიმბოლურ ასპექტებშიც კი თავისუფალი არიან, ეს დაყოფა საქართველოსთან მიმართებაში გაგვახსენებს საქართველოს სამთავროებად დაყოფას, სადაც თითოეულ სამთავროს, კუთხეს საკუთარი სიმბოლიკა ჰქონა. მსგავს სახელმწიფოებს დამოუკიდებლად შეუძლიათ მიიღონ ის პოლიტიკური გადაწყვეტილებები, რომელიც მათ შიდა საქმეების მოწესრიგებასთან იქნება დაკავშირებული.
ფედერალიზმი დამყარებულია თანამეგობრობისა და სუბსიდიარობის იდეაზე. სუბსიდიარობის პრინციპით ცენტრი ფედერაციულ სუბიექტებს გადასცემს სახელმწიფოებრივ უფლებამოსილებას, რითაც ისინი ხდებიან დამოუკიდებელნი, რათა იმოქმედონ საკუთარი კომპეტენციის ფარგლებში, მეგობრობის იდეით კი მტკიცდება ფედერალური სუბიექტების მყარი კავშირი ფედერაციასთან.
ქვეყნის საკანონმდებლო ხელისუფლების მხრივ აქ სახეზე გვაქვს ორპალატიანი, ანუ ბიკამერალური სისტემა, სადაც ზედა პალატა დაკომპლექტებულია- ფედერალური სუბიექტების მიერ, რომლითაც ისინი უზრუნველყოფენ არ მოხდეს ცენტრალური ხელისუფლების მიერ უფლებათა თვითნებური შეკვეცა სუბიექტებისთვის მათი თანხმობისა და მათთან კონსულტაციების გარეშე. აქაც ორი მოდელი გვაქვს, ერთი,სადაც სუბიექტებს პალატის დაკომპლექტების თანაბარი შესაძლებლობები აქვთ (ავსტრალია,ბრაზილია) და მეორე, სადაც ყველა სუბიექტს განსხვავებული რაოდენობის მანდატი აქვს, მოსახლეობის რაოდენობის მიხედვით. აგრეთვე აუცილებლად უნდა აღინიშნოს სახალხო სუვერენიტეტის პრინციპის შესახებაც, რომლითაც სარგებლობენ ფედერაციები და რომელიც ორი დონით განისაზღვრება. პირველი, ცენტრალური ხელისუფლება ლეგიტიმაციას იღებს მთლიანი ფედერაციის მოსახლეობისგან, მეორე- ფედერაციის სუბიექტების ხელისუფლება-მხოლოდ მის ტერიტორიაზე მცხოვრები მოსახლეობის ნებით არის გამყარებული.
ფედერალიზმის მთავარ პრობლემას ცენტრსა და სუბიექტებს შორის კომპეტენციის გადანაწილება წარმოადგენს. სტანდარტული მიდგომით ცენტრალურ ფედერალურ ხელისუფლებას ევალება ქვეყნის თავდაცვა და უსაფრთხოება, რაც გულისხმობს სამხედრო ძალების მობილიზებას და მთავარსარდლობის უზრუნველყოფას, ის განსაზღვრავს ფულად-საკრედიტო პოლიტიკას, ახდენს გადასახადების აკუმულირებას, ახორციელებს ფედერალური სახელმწიფო სტრუქტურების ორგანიზებას და სუბიექტებთან არეგულირებს ურთიერთობებს, ანუ ასრულებს იმ ვალდებულებებს, რის განხორციელებასაც დიდი მატერიალური და ტექნიკური რესურსი სჭირდება. ხოლო წევრი სუბიექტების კომპეტენციაში შედის- ადგილობრივი ბიუჯეტის დამტკიცება და შესრულება (საქართველოში ამ ფუნქციას გამგეობა და მერია ასრულებს), საზოგადოებრივი წესრიგის დაცვა, კულტურისა და განათლების სფეროების ხელმძღვანელობა, ადგილობრივი მართვის ორგანიზაცია, საკუთარი კომპეტენციის გამოცემა. თუმცა მათ შორის არსებობს თანხვდენილი კომპეტენციის სფერო, ანუ ისეთი საკითხები, რომელიც კონკრეტულად არც ერთს არ არის მიკუთვნებული, მაგრამ შესაძლებელია განისაზღვროს ეროვნული კანონმდებლობით, თუ რომელს მიეკუთვნოს.
მიუხედავად იმისა რომ საქართველოს ტერიტორიული მაშტაბი არც ისე დიდია , ამავდროულად ფედერალური მმართველობა დიდ ფინანსებს მოითხოვს, ჩვენი ქვეყნისთვის ვფიქრობ დადებითი შედეგის მომტანი იქნება თუ კი მოხდება მისი დანერგვა და მისით ხელმძღვანელობა. რადგან მისი დამსახურებით ადგილობრივი ხელისუფლება უფრო მყისიერ მოქმედებებს განახორციელებს ადგილობრივი მოსახლეობის პრობლემების გადასაწყვეტად, რადგან ეს მათთვის არ იქნება უცხო. საზოგადოებრივი წესრიგის დაცვაც გაცილებით მარტივი იქნება, უზრუნველყოფილი იქნება მოსახლეობის პოლიტიკურ პროცესებში ჩართულობა, ამავდროულად რაც უფრო ახლოს არის ხელისუფლება, მით უფრო მეტად არის განმტკიცებული მისი ლეგიტიმურობაც, ხელისუფლება გეოგრაფიულად დაუახლოვდება ხალხს, პოლიტიკური პროცესები იქნება ღია და მინიმუმამდე იქნება დაყვანილი პოლიტიკოსთა ანონიმურობის საკითხი. შესაბამისად, პოლიცენტრიზმი საუკეთესო გამოსავლად შეგვიძლია მივიჩნიოთ ამ ეტაპზე საქართველოსთვის, თუმცა ისიც უნდა აღვნიშნოთ, რომ მისი ნიშნები უკვე არსებობს, რადგან დღევანდელი ტერიტორიული დაყოფის მიხედვით საქართველოში გვაქვს 2 ავტონომიური რესპუბლიკა, აჭარისა და აფხაზეთის. ხოლო დანარჩენი ტერიტორია დაყოფილია პირობით მხარეებად, თუმცა მათ იურიდიული სტატუსი არ გააჩნიათ, რადგან კონსტიტუციის თანახმად ქვეყანაში სახელმწიფო-ტერიტორიული მოწყობა უნდა განისაზღვროს საქართველოს მთელ ტერიტორიაზე ცენტრალური ხელისუფლების იურისდიქციის აღდგენის შემდეგ. ამიტომაც ჯერ-ჯერობით ის დაყოფილია მუნიციპალიტეტებად. 76 მუნიციპალიტეტიდან 64 სასოფლო (თვითმმართველი თემია), 5 საქალაქო (თვითმმართველი ქალაქია). მათში ადგილობრივი ხელისუფლება ხორციელდება შემდეგი სახით- მუნიციპალიტეტებში წარმომადგენლობით ორგანოდ გვევლინება- საკრებულო, ხოლო აღმასრულებელ ორგანოდ-გამგეობა, ქალაქების შემთხვევაში, რომელიც არ შედის რაიონის შემადგენლობაში-მერია. მიუხედავად მისი მსგავსად დაყოფისა, ზოგიერთ რაიონში ადგილობრივი ხელისუფლება არ ფუნქციონირებს შესაბამისად, ეს განსაკუთრებით ეხება მაღალმთიან რეგიონებს, სადაც მოსახლეობის რაოდენობა შედარებით დაბალია,ბიუჯეტის არსებობის მიუხედავად არ ხდება მათი სწორი გზით და საჭიროებებისამებრ გამოყენება, თავს იჩენს კორუფციისა და ნეპოტიზმის პრობლემა, რაც აუცილებელს ხდის მათ კომპეტენციაში ჩარევას და ცენტრალური ხელისუფლების მიერ კონტროლს, ამიტომ, უნდა გადაიდგას შესაბამისი ქმედითი ნაბიჯები, რათა გაკონტროლდეს ბიუჯეტიდან გასული თითოეული თანხა, ტენდერების შემთხვევაში კი ეს პრობლემა თითქმის ყველა მუნიციპალიტეტში გვხვდება, მისი შესაბამისობა დადგენილ სტანდარტებთან და მისი ჩატარების სამართლიანობა, რაც ჩვენს შემთხვევაში ხელისუფლების მიერ ნაკლებად, ძირითადად მეოთხე ხელისუფლების შტოს, ანუ მედიისა და არასამთავრობო ორგანიზაციების მიერ გადაიხედება და უკვე ისინივე იბრძვიან სამართლიანობის აღსრულებისკენ, თუმცა სამწუხაროდ ადგილობრივი ხელისუფლების მიკერძოებულობისა და ნეპოტიზმის მოუგვარებელი პრობლემის გამო ვერ ხერხდება მისი სამართლებრივად გადაჭრა და თანხები იხარჯება არამიზანმიმართულად. ამავდროულად, ფედერალიზმი საქართველოსთვის საფრთხისშემცველიც შეიძლება გამოდგეს, რადგან პოლიტიკური გადაწყვეტილების მიღება მსგავს მოდელში რთულია, რადგან ყველა გადაწყვეტილება ფედერაციასა და მის სუბიექტებს შორის მიღწეულ უნდა იქნეს კონსენსუსის საფუძველზე, რის გამოც შეიძლება შეფერხდეს, და სწრაფად და ეფექტურად ვერ განხორციელდეს კონკრეტული პროექტები, რაც გამოწვეულია სუბიექტთა სიმრავლით. რადგან ფედერალიზმი გარკვეულწილად შეიცავს პოლიტიკური დაქუცმაცების გარკვეულ საშიშროებასაც, აგრეთვე ამ სახელმწიფოში მწვავედ დგას ადგილობრივი, რეგიონალური პოლიტიკის ელიტის კონტროლის პრობლემაც. საქართველოსთვის კი პოლიტიკური დაქუცმაცებულობის პრობლემა სიახლეს არ წარმოადგენს, არც მთავრების ურჩობის ამბავი, ამიტომაც მათი კონტროლის პრობლემა სამწუხაროდ, დღესაც არ არის საბოლოოდ მოგვარებული. მითუმეტეს, რომ ქართველ პოლიტიკოსებს უმეტეს შემთხვევაში უჭირთ საერთო აზრამდე მისვლა, დაბალი მოსმენის კულტურის და ემოციური ინტელექტის გამო, თუმცა მის გამოსწორებასთან ერთად მართვის ეს მოდელი უფრო ეფექტური გახდება ჩვენს ქვეყანაშიც და არ იქნება სახელმწიფო ინტერესებისთვის საფრთხისშემცველი.
მიუხედავად იმ ნეგატიური მხარეებისა, რომელიც მოწყობის ამ ფორმას ახასიათებს, სხვა ფორმებს შორის ის ყველაზე უკეთ უზრუნველყოფს პოლიტიკური და ეკონომიკური პროცესების ჯანსაღ განვითარებას ქვეყნის შიგნით, რაც ჩვენი ქვეყნისთვისაც მთავარი გამოწვევაა. პოლიტიკური კონკურენცია და მოსახლეობის მაღალი ჩართულობა სახელმწიფოს მართვაში დემოკრატიის საფუძველს წარმოადგენს, შესაბამისად მისი ,,სიძვირეც“ გამართლებულად უნდა მივიჩნიოთ აღნიშნულ სიკეთეთა გათვალისწინებით.
ვფიქრობ, ზემოაღნიშნული მსჯელობით გასაგები გახდა უნიტარიზმისა და ფედერალიზმის არსი და მნიშვნელობა საქართველოსთვის, ახლა კი ვისაუბრებ რეგიონალურ მოწყობაზე, რომელიც უშუალოდ უნიტარიზმისა და ფედერალიზმის სინთეზს წარმოადგენს.
უნიტარულმა სახელმწიფოებმა შეიძინეს ფედერალიზმისთვის დამახასიათებელი ნიშან-თვისებები, რაც გამოიხატა ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული ერთეულებისთვის უფლებამოსილების გაზრდასა და დამოუკიდებლობის ხარისხის განმტკიცებაში. სწორედ, ამ მიდგომების წყალობით უნიტარული სახელმწიფო გარდაიქმნა რეგიონალურ სახელმწიფოდ. ფედერალურმა სახელმწიფოებმა გაიზიარეს უნიტარიზმისთვის დამახასიათებელი ელემენტები, გაზარდეს ცენტრალიზაციის დონე მართვის პროცესში, შეუკვეცეს გარკვეული კომპეტენციები ფედერაციის სუბიექტებს, რამაც რეგიონალიზმის განვითარებას შეუწყო ხელი.
მეორე მსოფლიო ომის შემდეგ პატარა ერებისთვის აქტუალური გახდა თვითგამორკვევისა და თვითდამკვიდრების იდეა. სწორედ ეს მიდგომები დაედო საფუძვლად რეგიონალიზმის განვითარებას, რადგან ამ ტიპის ტერიტორიული მოწყობა ხელს უწყობს სახელმწიფოში მცირე ეთნიკური და რელიგიური ჯგუფების იდენტობის შენარჩუნებას.
რეგიონალიზმის პირობებში სახელმწიფოს ყველა ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ ერთეულს ეძლევა გარკვეული დოზით დამოუკიდებლობა. ასევე განესაზღვრებათ კომპეტენციები, რომლის ძალითაც შეძლებენ, ცენტრისგან დამოუკიდებლად მოაგვარონ შიდა საქმეები. მაგრამ რეგიონების ეს უფლებამოსილებები არ არის ფედერაციის სუბიექტების უფლებამოსილებების მსგავსი. აქ დაშვებულია, რომ ზოგ რეგიონს, სხვა ტერიტორიულ ერთეულებთან შედარებით, გამონაკლისის სახით მიენიჭოს მეტი უფლებები. ეს არის მექანიზმი, რომლის ძალითაც სახელმწიფოებს შეუძლიათ გადაჭრან პრობლემები სეპარატისტულ რეგიონებთან, ასევე ეთნიკურ და რელიგიურ ჯგუფებთან მიმართებაში. ამავე პოლიტიკას ახორციელებს საქართველოს ხელისუფლება ეთნიკური უმცირესობით დასახლებულ რეგიონებთან დაკავშირებით, მაგ. აჭარაში, პანკისში.
თანამედროვე სახელმწიფოები, რომელთაც აქვთ პრობლემები თვითგამორკვევის საკითხებთან მიმართებაში, ხშირად ახდენენ რეგიონალიზმის იდეის რეალიზებას, რათა შეინარჩუნონ მშვიდობა ქვეყანაში და რაც მთავარია ტერიტორიული ურღვეობა. ამის მაგალითს წარმოადგენს ესპანეთი, რომელმაც ავტონომიურ ოლქებს, რომელთაც უნდოდათ გამოყოფა და პრეტენზია ჰქონდათ დამოუკიდებლობაზე, მიანიჭა განსაკუთრებული სტატუსი, რაც გამოიხატა დამოუკიდებლობის მაღალი ხარისხის მინიჭებაში, ასევე გაუზარდა კომპეტენცია შიდა საკითხების მოგვარების თვალსაზრისით. იგივე ხერხს მიმართა საქართველომაც, როდესაც 1991 წელს აფხაზეთსა და აჭარას მისცა ავტონომიის, ანუ ავტონომიური რესპუბლიკების შექმნის უფლება. მართალია, ამით სხვა ტერიტორიულ ერთეულებთან მიმართებაში შეიქმნა უთანაბრობა და დაირღვა თანასწორობა, თუმცა ეს ამ ეტაპზე აუცილებელ წინაპირობას წარმოადგენდა აღნიშნული სუბიექტების მიერ მთელი ქვეყნის მასშტაბით დისონანსის შემქნის თავიდან ასაცილებლად.
საზღვრების რღვევისა და სამოქალაქო დაპირისპირების თავიდან ასარიდებლად რამდენიმე სახელმწიფოს, როგორიცაა იტალია, ესპანეთი, შრი-ლანკა და სამხრეთ აფრიკის რესპუბლიკა, მიუხედავად იმისა რომ კონსტიტუციით ტერიტორიული მოწყობის ფორმად უნიტარიზმს განამტკიცებდნენ, კოკრეტულ რეგიონებთან მიმართებაში იძულებულნი გახდნენ დაემკვიდრებინათ რეგინალიზმის იდეები. ანუ დაამკვიდრეს ფედერალიზმის მიდგომები რეგიონებთან მიმართებაში, რითაც მათ დამოუკიდებლობის მაღალი ხარისხი მიანიჭეს. ფედერალიზმის მსგავსად რეგიონალიზმიც ითვალისწინებს რეგიონების აღჭურვას საკანონმდებლო და აღმასრულებელი ხელისუფლებით, რითაც ხდება თვითმმართველობის იდეის რეალიზება, თუმცა სასამართლო ორგანოთა განკერძოებული სისტემა რეგიონებში არ ფუნქციონირებს. ამრიგად, განმტკიცებულია ხელისუფლების ვერტიკალური დანაწილების პრინციპი, ადგილობრივი ხელისუფლება სრულად ფლობს გარკვეულ საკითხთა მოგვარების კომპეტენციას. აღმასრულებელი ხელისუფლების ორგანოები რეგიონის მასშტაბით აღასრულებენ იმ ნორმებს, რომლებიც ადგილობრივი წარმომადგენლობითი ორგანოს მიერაა მიღებული.
რეგიონალურ სახელმწიფოში ცენტრსა და რეგიონს შორის ურთიერთობა კანონმდებლობის დონეზეა მოწესრიგებული. როგორც წესი ეს საკითხები კონსტიტუციით არ წესრიგდება. ამ ურთიერთობებს სტატუსი არეგულირებს, რომელიც ცენტრსა და რეგიონს შორის ფორმდება და ის განსაზღვრავს, თუ რა მიმართებაა ცენტრალურ ხელისუფლებასა და კონკრეტულ რეგიონს შორის და მის შემუშავებაში ორივე მხარე იღებს მონაწილეობას, რათა მათ შორის პარიტეტი იყოს დაცული.
ადგილობრივი თვითმმართველობის მეშვეობით რეგიონი ეფექტურად ახორციელებს იმ კომპეტენციებს, რომელიც ცენტრალური ხელისუფლების მხრიდან აქვს გადაცემული.
რეგიონის უფლებამოსილებას მიკუთვნებული საკითხების განსახორციელებლად აუცილებელია რესურსები, ამიტომაც რეგიონალური სახელმწიფოს ფარგლებში ყველა რეგიონს აქვს დამოუკიდებელი შემოსავლის წყარო. ეს გამოიხატება რეგიონის ადგილობრივ საგადასახადო სისტემაში. მას შეუძლია დაადგინოს გადასახადები ადგილობრივ დონეზე ან გაზარდოს ეროვნულ დონეზე დაწესებული გადასახადის ოდენობა, საერთო-სახელმწიფოებრივ კანონმდებლობაში დაწესებულ ზღვრულ ნორმამდე.
დამოუკიდებელი შემოსავლის წყარო განამტკიცებს რეგიონის დამოუკიდებლობას, რადგან ფისკალური ბაზის არსებობა კონკრეტულ ტერიტორიაზე ხელს უწყობს სუბიექტის ინსტიტუციურ სიძლიერეს და კონკურენტუნარიანობას.
ეს არის მოწყობის ისეთი მოდელი, რომელსაც შეუძლია მშვიდობიანად მოაგვაროს თვითგამორკვევისა და მომძლავრებული სეპარატიზმის საკითხები. ის ერთგვარ ოქროს შუალედს წარმოადგენს, რითაც სახელმწიფო ინარჩუნებს ერთიანობას და მეორე მხრივ მცირე ერები და ეთნიკური ჯგუფები არ კარგავენ იდენტობას.
ყოველივე ამის გათვალისწინებით შეგვიძლია ვთქვათ, რომ, ვერც უნიტარული მოწყობა და ვერც ფედერალური მოწყობა ცალ-ცალკე ვერ იქნება ისეთი ეფექტური, როგორიც რეგიონალიზმი, რადგან საქართველოს ტერიტორიული მასშტაბი არ არის დიდი, ამავდროულად, არც ფინანსური რესურსებია საკმარისი იმისათვის, რომ სრულად ფედერალური მმართველობა დამკვიდრდეს და ვფიქრობ არც ხალხია ჯერჯერობიტ ამისთვის მზად, ამიტომაც უნდა მოხდეს შერწყმა, თვითგამორკვევის პრობლემის მქონე ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ ერთეულებს უნდა მიეცეთ რიგ საკითხებში თავისუფლება, თუმცა მუდმივად უნდა გაკონტროლდეს, იმდენად,რამდენადაც თავი არ იჩინოს მმართველთა მიერ თვითნებობამ და არც იმდენად შევიწროვდნენ, რომ მოითხოვონ ტერიტორიული დამოუკიდებლობა. ეფექტურობის მხირვ კი კარგი იქნება თუ კი გაიზრდება თვითმმართველობის კონტროლი, როგორც აღმასრულებელი ხელისუფლების, ასევე არასამთავრობო ორგანოების მიერ, ეს არის ერთადერთი გზა პოლიტიკური კულტურის ამაღლებისა და ქვეყნის სამართლებრივად მართვისათვის. ნულამდე უნდა იქნეს დაყვანილი კორუფციის შემთხვევები, რაც თითოეული მოქალაქის სიფხიზლით მიიღწევა და თუ კი აღნიშნული პრობლემები მოგვარდება თვითმმართველობის ინსტიტუტი უფრო მოქნილი და ეფექტური გახდება.
საბოლოოდ შეგვიძლია ვთქვათ, რომ რეგიონალიზმი საქართველოსთვის არსებულ რეალობაში საუკეთესო გამოსავალია ცენტრალური ხელისუფლების ტერიტორიაზე ეფექტურად გადანაწილებისთვის.
თამარ ჟვანია
მე-2 კურსი, ილიაუნის სამართლის სკოლა.
მართლმსაჯულების გაძლიერებისა და სამართლებრივი განათლების ცენტრის სტაჟიორი.